Profili processuali della normativa sugli appalti pubblici nella Santa Sede e nello Stato della Città del Vaticano

contratti pubblici

Le ragioni di un nuovo corpus normativo sulle procedure di aggiudicazione dei contratti pubblici

Papa Francesco, in data 19 maggio 2020, ha emanato una Lettera apostolica in forma di Motu Proprio relativa alla trasparenza, al controllo e alla concorrenza nelle procedure di aggiudicazione nella Santa Sede e nello Stato della Città del Vaticano, portando così alla cristallizzazione di una normativa anti-corruzione e all’implementazione della Convenzione di Merida (la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dall’Assemblea generale il 31 ottobre 2003 e aperta alla firma a Merida dal 9 all’11 dicembre dello stesso anno, entrata in vigore a livello internazionale il 14 dicembre 2005).

Le ragioni di una tale normativa

Le ragioni che hanno indotto il Sommo Pontefice ad adottare tale normativa sono ben esplicitate nelle “osservazioni promulgatorie” al citato Motu Proprio, dove il Papa prende le mosse dal disposto del can. 1284 § 1 CIC, in base al quale “Tutti gli amministratori sono tenuti ad attendere alle loro funzioni con la diligenza di un buon padre di famiglia”. Si tratta di un principio dettato in modo esplicito per la legislazione canonica, ma che vale in via generale per qualsiasi amministratore.

Queste le parole del Pontefice: “L’economia mondiale e un’accresciuta interdipendenza hanno fatto emergere la possibilità di realizzare notevoli economie di spesa come effetto della operatività di molteplici offerenti di beni e di servizi. Tali possibilità devono essere utilizzate soprattutto nella gestione dei beni pubblici, ove è ancor più sentita e urgente l’esigenza di un’amministrazione fedele e onesta, posto che in tale ambito l’amministratore è chiamato a farsi responsabile degli interessi di una comunità, che vanno ben oltre quelli individuali o facenti capo ad interessi particolari”.

Alla luce di quanto sopra, papa Francesco ha ritenuto necessario approvare un insieme di norme volte a favorire la trasparenza, il controllo e la concorrenza nelle procedure di aggiudicazione dei contratti pubblici stipulati per conto della Santa Sede e dello Stato della Città del Vaticano, e ciò al fine di consentire una più efficace gestione delle risorse. Con dette norme ha voluto “fissare i principi generali e delineare una procedura unica in materia, attraverso un corpus normativo valido per i diversi Enti della Curia Romana, per le Istituzioni amministrativamente collegate alla Santa Sede, per il Governatorato dello Stato, nonché per le altre persone giuridiche canoniche pubbliche specificatamente individuate”.

Sono state pertanto allegate al citato Motu Proprio due testi di norme (da considerarsi parte integranti dello stesso); il primo testo normativo (Allegato A) riguarda le norme di carattere sostanziale in materia di trasparenza, controllo e concorrenza dei contratti pubblici; il secondo testo normativo (Allegato B) riguarda invece la tutela giurisdizionale in relazione alla medesima materia.

Il presente articolo si occuperà di questo secondo corpus normativo, composto di soli 12 articoli, illustrando, seppure a grandi linee, i caratteri processuali essenziali disciplinati dal Sommo Pontefice.

La tutela giurisdizionale in materia di trasparenza, controllo e concorrenza

Come detto, il Sommo Pontefice, attraverso il Motu Proprio in esame, ha previsto anche una serie di norme sulla “tutela giurisdizionale”.

Va innanzitutto chiarito, con riferimento alla norma dettata in tema di giurisdizione e competenza, che tutte le controversie aventi ad oggetto gli atti e provvedimenti delle procedure di cui alla normativa sui contratti pubblici, ivi compresi il silenzio rifiuto, i provvedimenti relativi all’iscrizione all’albo o all’esclusione dallo stesso, nonché i provvedimenti generali come i disciplinari e i bandi, gli atti di affidamento di concessioni, nonché tutti i provvedimenti degli Organismi di vigilanza e controllo o degli Enti che intervengono a qualsiasi titolo nelle procedure, appartengono alla giurisdizione degli Organi Giudiziari dello Stato della Città del Vaticano, mentre sono di competenza del Supremo Tribunale della Segnatura Apostolica tutti i conflitti di attribuzioni tra gli Enti e tra gli Enti e gli Organismi di vigilanza e controllo inerenti alla normativa sui contratti pubblici.

Possono essere parte nei giudizi: a) gli operatori economici che abbiano interesse attuale e concreto a far valere l’illegittimità dei provvedimenti; b) gli Enti e gli Organismi di vigilanza e controllo.

È ammesso il patrocinio di avvocati abilitati in altre giurisdizioni solo previa autorizzazione del Presidente del Tribunale vaticano che si deve pronunciare entro 5 giorni dalla richiesta.

Gli Enti possono essere difesi dai propri Officiali e collaboratori professionali muniti della relativa abilitazione professionale, a ciò espressamente delegati dal Superiore dell’Ente medesimo.

I giudizi in questione sono instaurati mediante ricorso da proporsi, a pena di decadenza, entro trenta giorni dalla data di notificazione o pubblicazione del provvedimento, dallo spirare del termine per la formazione del silenzio, o, comunque, nelle altre ipotesi, dalla conoscenza effettiva dell’atto lesivo di un interesse o di un diritto. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione delle norme sui contratti a rilevanza pubblica.

Il ricorso

Solo per ragioni di completezza, si evidenzia che il ricorso deve essere notificato sia all’Ente che a tutti i contro interessati e deve contenere distintamente, a pena di inammissibilità: a) i dati identificativi del ricorrente, del suo difensore e del soggetto nei cui confronti il ricorso è proposto; b) l’indicazione specifica dell’oggetto della domanda, ivi compreso gli atti o i provvedimenti eventualmente impugnati, e la data della loro notificazione, comunicazione, pubblicazione o comunque della loro conoscenza; c) l’esposizione sommaria dei fatti; d) i motivi specifici su cui si fonda il ricorso; e) l’indicazione degli eventuali mezzi di prova; f) l’indicazione dei provvedimenti chiesti al giudice; g) la sottoscrizione del ricorrente, se esso sta in giudizio personalmente, oppure del difensore, con indicazione, in questo caso, della procura speciale.

La mancata notifica del ricorso

Nel caso in cui il ricorso non sia stato notificato ad uno dei  contro interessati per causa di forza maggiore o per errore scusabile, l’Autorità Giudiziaria ordina l’integrazione del contraddittorio mediante la loro chiamata in causa entro un termine stabilito, a pena di decadenza (va precisato al riguardo che, allo stesso modo, l’Autorità Giudiziaria può ammettere l’intervento volontario di altri soggetti aventi un interesse attuale e concreto alla definizione del processo).

Vi è anche la possibilità per il ricorrente, se dagli atti impugnati possa derivargli un danno grave ed irreparabile, di chiedere all’Autorità Giudiziaria la sospensione dell’esecuzione degli atti stessi con istanza motivata proposta nel ricorso.

Solo per completezza, si evidenzia che la norma ha previsto che l’istanza cautelare debba essere trattata in udienza camerale fissata dal Presidente del Tribunale con decreto, da comunicarsi alle parti costituite per il tramite della Cancelleria e che il Collegio decida con ordinanza non impugnabile, fissando anche la data dell’udienza di merito e dandone comunicazione alle parti costituite. Solo nel caso in cui il ricorrente non dovesse presentarsi all’udienza all’uopo fissata, l’istanza cautelare s’intende rinunciata.

Per quanto concerne le modalità di svolgimento dell’udienza, questa è pubblica e si svolge secondo le modalità ritenute più idonee dal Tribunale. Le parti possono discutere oralmente la causa, formulando le loro richieste.

La normativa prevede anche il caso in cui il ricorrente non si presenti all’udienza all’uopo fissata. In tale ipotesi fattuale, spetterà al Presidente fissare una nuova udienza entro i quindici giorni successivi. Solo se, anche a tal punto, il ricorrente dovesse non partecipare alla nuova udienza, il ricorso si intende rinunciato e il processo si estingue.

La normativa in esame prevede per l’Autorità Giudiziaria la possibilità di porre in essere una serie di poteri, come: a) esercitare, per finalità istruttorie, tutte le facoltà di accesso, di richiesta di dati, di informazioni e chiarimenti conferite agli Enti; b) richiedere, ove ritenuto necessario, apposite relazioni agli Organismi di vigilanza, ovvero disporre consulenza tecnica; c) ordinare, in ogni stato del giudizio, alle parti il deposito di documenti ritenuti necessari per la decisione.

Vi è la possibilità accordata alle parti di poter depositare memorie e documenti e il termine di dieci giorni dalla data dell’udienza di merito, concesso al Tribunale, per emettere il dispositivo.

Le facoltà date all’Autorità Giudiziaria

In merito alle facoltà concesse dal nuovo Motu Proprio all’Autorità Giudiziaria, nel caso di accoglimento del ricorso, viene previsto che la stessa possa accordare la tutela in forma specifica annullando il provvedimento impugnato e, contestualmente, ordinando all’Ente parte del giudizio una nuova istruttoria. In caso di accoglimento del ricorso, è fatto salvo l’equo indennizzo, stabilito dal Tribunale, a favore dell’operatore economico in buona fede che abbia dato esecuzione a prestazioni sulla base del provvedimento impugnato, annullato dalla decisione. Importante è sottolineare che l’Autorità Giudiziaria non possa “in nessun caso” accordare alcun risarcimento dei danni o emettere provvedimenti di condanna o sanzionatori. In ultima analisi, è opportuno sottolineare che i contratti stipulati in violazione della decisione dell’Autorità Giudiziaria sono configurati “nulli”.

Le decisioni del Tribunale, infine, possono essere appellate dinanzi alla Corte di Appello dello Stato della Città del Vaticano entro sessanta giorni dalla data di pubblicazione della sentenza e la sentenza di appello non è impugnabile.

Considerazioni conclusive

La nuova normativa (sia sostanziale che processuale) è solo al suo esordio e dovrà essere messa alla prova dei fatti. L’esperimento merita l’osservazione, a partire dai provvedimenti di attuazione che saranno emanati e degli strumenti che saranno adottati, per arrivare anche alla formazione di un quadro giurisprudenziale che si avvia in questo campo ad esplorare questioni completamente nuove per la piccola realtà vaticana. È certo che il cammino di riforme intrapreso da una realtà sui generis come la Santa Sede e perciò capace di darsi regole innovative anche fuori dagli schemi propri e a volte rigidi delle realtà statuali, può diventare un cantiere di assoluto interesse per la dottrina giuridica ed economica.

 

Bibliografia

PISANELLO, Aspetti pastorali e giuridici della gestione degli immobili ecclesiastici, relazione tenuta alConvegno Nazionale degli economi e direttori degli Uffici amministrativi delle diocesi italiane, presso Salernodal 23 al 25 febbraio 2015, consultabile online.

GALLUCCIO, Peculiarità della funzione cautelare nel diritto canonico alla luce dei provvedimenti ex can. 1722 CIC, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, n. 27 del 2015.

GANARIN, Lineamenti del rinnovato processo contenzioso amministrativo ecclesiale. Commento al m.p.Antiqua ordinatione di Benedetto XVI (parte seconda), in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, settembre2011, pp. 1-105;

MINAMBRES, La responsabilità canonica degli amministratori dei beni della Chiesa, in Ius ecclesiae,XXVII, 2015, specie p. 588

 

“Cum caritate animato et iustitia ordinato, ius vivit!”

(S. Giovanni Paolo II)

 

 

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Benedetto Cesarini

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